规范行政执法 推动执法水平普遍提升

既是“高压线”，也是“风向标”

《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）》（以下简称《指导目录》），是深化应急管理综合行政执法改革的重要配套措施，对进一步加强应急管理综合行政执法工作、完善应急管理行政执法体制、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

本报特邀请专家就《指导目录》的特点进行解读，以飨读者。

把规范公正文明执法落到实处

詹承豫

近日，应急管理部印发了《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）》（以下简称《指导目录》），主要梳理规范了应急管理领域相关行政处罚事项共368项，包括行政处罚366项、行政强制2项。综合行政执法改革直接关系着人民群众对党和政府的信任和对法治建设的信心，应急管理领域行政执法涉及广大企业和人民群众的切身利益，也是贯彻落实统筹发展和安全战略的重要抓手。由于基层法律专业人才普遍比较缺乏，综合行政执法能力相对不足，有效规范和推动应急管理领域综合行政执法，推动行政执法改革走深走实就显得尤为迫切。

《指导目录》进一步梳理和明确了应急管理领域综合行政执法的事项名称、职权类型、实施依据、法定实施主体和第一责任层级建议等，是深化应急管理综合行政执法改革的重要配套措施，对进一步规范应急管理综合行政执法工作起到了积极作用。

首先，《指导目录》对推进应急管理领域综合行政执法改革具有重要意义。目录梳理了包括《中华人民共和国安全生产法》等在内的多部法律法规，清晰准确地概括提炼了行政执法事项与实施依据，有利于规范执法事项和执法行为，有效避免随意执法、趋利执法等乱象，不断提高应急管理领域综合行政执法效能和相关人员依法行政水平。

其次，《指导目录》对推动应急管理领域综合行政执法的责任落实具有积极作用。应急管理领域涉及多个层级的政府部门，《指导目录》明确了行政执法的法定实施主体，并给出了第一责任层级（建议）。如第67条规定“对生产经营单位迟报、漏报、谎报或者瞒报较大涉险事故的行政处罚”建议由县级作为第一责任层级，这有利于进一步明确执法主体和压实执法责任。

再其次，《指导目录》对规范处罚事项和提升基层执法能力起到了专业指导作用。《指导目录》按照完整、清晰、准确的原则，列出了设定事项的具体条款内容，有利于应急管理基层执法者明确行政执法事项的工作程序、履职要求、办理时限、行为规范等，从而规范基层执法，把严格规范公正文明执法落到实处。

《指导目录》可以有效规范应急管理领域的行政执法事项，未来可从以下两个方面进一步推进应急管理综合行政执法能力提升。一方面，各地应制定出台细化与配套性文件。各省（自治区、直辖市）可以根据地方立法等情况，对有关事项进行补充、细化和完善，建立动态调整和长效管理机制，推动执法工作更加规范、透明、高效。另一方面，运用法治思维推动统筹发展和安全的战略落地。要结合各地实际情况和重点领域，在规范执法行为的基础上，充分运用说服教育、指导示范等方式，让执法既有力度又有温度，推动执法目标与社会效果相统一，以法治保障安全、以安全促进发展。

（作者单位：北京航空航天大学公共管理学院）

既是“高压线”，也是“风向标”

曾明荣

依法治国是我国的基本国策。为有效防止出现不合法、不合理执法现象，应急管理部持续深化应急管理综合行政执法改革，推动实行执法事项清单制度，印发《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）》（以下简称《指导目录》）。

《指导目录》是落实法治政府建设的重要着力点。应急管理与人民群众生产生活息息相关，如果执法不严、监管不到位，就会严重损害人民群众切身利益，甚至威胁人民群众生命财产安全。提高政府“依法治安”水平、有效预防和化解违法风险，首先需要明确的就是应急管理综合行政执法的事项范围、责任主体、执法程序和标准。因此，印发《指导目录》是法治政府建设在应急管理领域的基础工作之一，是各级政府应急管理职能部门依法履职，各项应急管理行政行为于法有据的关键基石，也是提升人民群众对党和政府的信任度、增强对法治信心的重要保障。

《指导目录》是指导一线执法人员规范执法、准确执法、有效执法的重要载体。目前，由于部分执法人员专业能力欠缺、依法行政观念不牢，导致以个人理解代替法规要求滥用自由裁量权、处罚畸重畸轻的情况时有发生，甚至因为执法依据不明晰、执法过程不严谨、处罚结果不准确等导致企业提起行政复议甚至行政诉讼。

《指导目录》系统梳理规范应急管理领域依据法律、行政法规以及部门规章，从源头上对执法事项实施依据进行梳理，明确哪些事项属于应急管理综合行政执法的范围，哪些部门有权进行执法，执法的依据和标准是什么，为执法人员提供精准指引，确保执法工作的公正性和规范性，推动应急管理执法水平的普遍提升。

《指导目录》是督促企业强化安全生产和应急管理基础合规能力的重要抓手。应急管理执法一方面是推动企业合规生产经营的“金箍”，同时也是指导企业安全发展的“指挥棒”。现阶段，我国部分企业安全生产和应急管理工作还处于满足“合规”要求的初级阶段，不少小微企业对于法律法规的认识不清晰不准确，不知道该如何履行安全生产主体责任。因此，《指导目录》既是为企业划定的“高压线”，也可以成为引导企业安全发展的“风向标”。强化对《指导目录》的宣贯培训，将有助于各类企业系统剖析、准确理解并有效落实法律法规的各项要求，进而提高安全生产和应急管理合规能力，推动安全稳定可持续发展。

（作者单位：中国安全生产科学研究院安全生产理论与法规标准研究所）

提级管辖是对第一责任层级的补充和完善

侯春平

应急管理部印发的《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）》（以下简称《指导目录》），明确了第一责任层级：一是明确了有权必有责、有责要担当、失责必追究的原则；二是压实了查处违法行为的第一管辖和第一责任；三是规定了上级应急管理部门对部分违法行为的管辖权和执法权。

《指导目录》明确第一责任层级，就是要求应急管理部门在行政执法时要做到“两个确保”——既要确保做到对违法行为的查处在制度供给上实现全覆盖、不留死角，对所有违法行为都有对应的应急管理部门执法；又要确保对同一个违法行为执法主体的唯一性，防止在制度安排上出现多个执法单位对同一违法行为具有执法权，避免管辖冲突和责任推诿，同时也明确了提级管辖的例外情形。

《指导目录》为什么要明确第一责任层级？明确第一责任层级对应急管理行政执法有何影响？笔者认为，具体如下：

首先，明确了列入《指导目录》中执法事项的实施主体，厘清了应急管理部门和其他部门的执法权限与边界。对列入《指导目录》

行政执法事项的实施主体统一规范为“应急管理部门”，即以应急管理部门名义统一执法。同时规定，如果《指导目录》中有关事项涉及其他部门职责的，由相关部门根据法律、行政法规、部门规章的规定依法实施。此规定可以有效防止在多个执法部门对同一违法行为具有执法权的情况下，出现管辖冲突和责任推诿。

其次，明确了查处违法行为的第一管辖和第一责任，实现了应急管理部门内部管辖和责任分工。按照应急管理部门的层级设置，具体的违法行为应该由哪一级哪一个应急管理部门管辖，哪个应急管理部门应该承担查处违法行为的第一责任，这些问题如果不加以明确，有可能出现多个应急管理部门对同一违法行为行使执法管辖权，既可能造成行政执法资源的浪费，又可能增加行政相对人对执法主体合法性的信任成本。

再其次，《指导目录》规定了上级应急管理部门对部分违法行为提级管辖的例外情形，体现了《指导目录》的科学性和逻辑自洽。

《指导目录》保留了上级部门在必要情况下对特殊事项或有重大影响违法行为的执法权，提级管辖是对第一责任层级的补充和完善，能够确保《指导目录》在实施过程中的现实效果。