当前，我国社会结构正在发生深刻变化，人员的流动性、人口的老龄化与社会的异质性、原子化特征凸显，使得基层应急管理的组织动员行动变得困难，特别是农村地区出现老龄化与“空心化”叠加的情况，传统依靠行政控制手段自上而下的社会动员方式面临挑战。

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。《意见》强调加强党的全面领导。在党中央集中统一领导下，完善基层应急管理组织体系，把党的领导贯彻到基层应急管理工作全过程各方面。这可以充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过党建引领将各方面力量整合起来，破解基层组织动员难的难题。

在健全责任落实机制方面，《意见》要求，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责。这有助于织牢基层应急管理责任网络。

此外，《意见》还明确要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，调动广大党员参与应急管理的积极性，平时组团服务，应急时就地入列。这为引领、组织党员参与风险治理和应急处突提供了指引。

目前，基层应急管理工作仍存在体制不顺畅、机构设置缺乏统一规划、统筹协调力度不够等问题。部分地区应急管理相关职责仍然分散，没有充分把握好“统”与“分”、“防”和“救”的关系。在落实乡镇（街道）机构改革要求中，一些议事协调机构被取消，但体制机制尚未理顺，造成基层应急管理各方资源力量横向整合难。加之机构上下层级设置不对应，面对“上面千条线，下面一根针”的现实情况，基层应急管理工作难以形成上下联动、一体应对的局面。

对此，《意见》提出，坚持资源统筹、县乡一体、上下联动、条块结合。所谓资源统筹，就是要整合人力、物力、财力，综合应对各类突发事件。这体现了“全灾种、大应急”的理念。要求县乡一体，是因为县级政府是基层应急管理工作的一线指挥部，尤其是一些乡镇实施“乡财县管”的政策。明确上下联动，就是要求做到上下贯通、一体应对。提出条块结合，旨在实现“上边千条线、下边一个面”，打破条块分割，推动资源力量在基层的整合。

特别值得注意的是，《意见》专门提出，县级党委和政府根据本地实际整合安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援有关职责，统一归口应急管理部门综合管理。归，专任也；口，渠道也。归口管理即按照行业、系统分工管理，防止重复管理、多头管理。归口管理实际上是指按国家赋予的权力和承担的责任，各司其职，按特定的管理渠道实施管理，并不是指多个机构的组织归并。这里的统筹主体是县级党委和政府。

同时，《意见》要求，发挥应急管理部门综合优势以及相关部门和有关方面专业优势，衔接好“防”和“救”的责任链条，推动形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置闭环管理。《意见》之所以提出“隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置”的闭环管理，是因为要突出“防抗救”一体和预警响应联动，防止“看得到的管不到，管得到的看不到”，从而真正做到预防在先、发现在早、处置在小。

《意见》强调，完善县（市、区、旗）、乡镇（街道）大安全大应急框架下应急指挥机制，统一组织、指挥、协调突发事件应急处置工作。明确党政领导班子成员和相关单位职责，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，确保上下贯通、一体应对。这样的制度设计，有助于实现国家应急管理从顶层到基层的纵向整合。

现实中，基层资源、权力有限，但“责任无限”，甚至一些时候，部分上级部门对责任“甩锅”，使得基层责任与权力、资源不匹配。重负下的基层应急管理人员常常面临工学矛盾，加之缺乏必要的培训与技能，以致出现不会干、不能干的问题。此外，应急管理工作中，风险隐患排查等任务十分繁重，基层面临的压力很大。

对此，《意见》要求，在人才、科技、装备、专业培训、业务指导等方面给予乡镇（街道）支持。这有利于解决基层无人干、不会干、无力干的问题。

不仅如此，《意见》要求乡镇（街道）明确专门工作力量，统筹强化应急管理及消防工作并纳入基层网格化管理服务内容。在这一方面，各地可根据实际情况因地制宜，落实好相关工作。如云南等地“一支力量搞救援”，大力发展乡镇专职消防队，同时成立乡镇消防站；浙江等地组建“应急消防管理站”，实现应消一体、防消一体、队站一体。对于国内经验成熟的地区，基层应急管理能力建设不要“翻烧饼”，以防推倒重来、重复建设、劳民伤财。基层可依托网格化管理，提升工作的精细化程度。如陕西省西安市消防救援部门依托“综治网格”加强防火监督工作，取得较好的效果。

此外，《意见》明确要求，对不属于乡镇（街道）职责范围或乡镇（街道）不能有效承接的事项，不得由乡镇（街道）承担。这避免了无限度下沉责任，有助于破解“上面千把锤、下面一颗钉”的问题，进而为基层减负。

实践中，部分地区基层应急管理部门常被繁杂的日常事务所困，加之缺乏专职应急管理干部，应急管理工作只能“照葫芦画瓢”、敷衍了事，客观上加剧了“重救轻防”的倾向。一些基层部门在统筹发展和安全方面乏力、少术，主动发现问题、解决问题的意愿与能力不强，安全风险防范能力较低。

对此，《意见》提供了综合施策之方，规定市县两级加强对基层隐患排查治理的业务和技术指导，推广应用简便易用的风险隐患报送系统；乡镇（街道）和村（社区）配合相关部门定期开展重点检查，做好日常巡查，突出防御重点；企业依法配备专职或兼职安全生产管理人员；鼓励群众发现报告风险隐患并按照规定给予奖励；促进专业监测与群测群防深度融合；强化“互联网+执法”的模式；健全自然灾害综合风险普查成果和数据成果动态更新制度，强化结果分析应用；落实直达网格责任人的预警“叫应”机制等。

智慧技术要赋能基层应急管理，必须实现制度与技术的嫁接，同时要避免出现“指尖上的形式主义”。为此，《意见》提出，推动“智慧应急”和基层治理有机融合，按照部省统筹管理、市县推广创新、基层落地应用的要求，推广应用符合基层实际需求的科技手段和信息化系统。强化系统集成，加强数据融合与分析应用，为乡镇（街道）和村（社区）提供隐患辅助识别、预警预报自动提醒等智能服务。加强“断路、断网、断电”等极端状态下的应急通信保障能力建设。在基层推广配备“小、快、轻、智”新型技术装备。这些规定可以保障先进技术在基层的简便性、适用性、实用性。

巧妇难为无米之炊。如果只给基层渡河的指令、不给渡河的舟楫，则势必会加剧基层人才匮乏、资金投入过少、物资保障不足的问题。

在人才方面，一些地方基层应急管理工作待遇低、责任大、任务重、出路窄，存在招不来、留不住人的问题。《意见》提出，通过公务员考录、实施基层应急管理特设岗位计划、公开招聘、退出消防员安置等方式，配备专业人员，充实基层应急专业力量。这是延揽之策。《意见》提出，支持有条件的高校、职业学校开设应急管理相关学科专业，加强对基层应急管理人员的专业培训。鼓励基层应急管理人员考取注册安全工程师、注册消防工程师、应急救援员等职业资格，参加紧急救援救护、应急医疗急救等专业技能培训。这是培养之策。《意见》要求，维护退出消防员合法权益，合理保障基层应急管理人员待遇，按规定落实人身意外伤害保险、抚恤优待等政策。这是留人之策。

在财力方面，《意见》本着统筹发展和安全的原则，提出“将救援队伍和应急场所建设、应急装备物资配备、应急信息化项目等纳入地方经济社会发展规划和相关专项规划，完善基层防灾减灾、公共消防等基础设施”。基层可以借力搭车，依托国家重大战略、工程提升基层应急管理能力，如在“美丽乡村”建设中解决消防用水问题。《意见》提出，按照事权与支出责任相适应原则，将基层应急管理工作经费纳入地方政府财政预算，完善多元经费保障。

在应急物资储备方面，《意见》对储备、征用、运输等环节提出具体要求。针对储备环节，《意见》提出实物储备、协议储备和社会储备相结合的基层储备模式，即市县两级要坚持节约高效原则，合理规划应急物资储备点布局，在重点区域和高风险乡镇（街道）、村（社区）配备卫星通信终端、险情监控、救生防护等必要物资装备；对市场保有量充足、保质期短、养护成本高的物资，逐步提高协议储备占比；鼓励引导企事业单位、社会组织和家庭储备必要应急物资。针对社会资源应急征用环节，《意见》明确要完善相应的补偿机制。针对应急物资的运输环节，《意见》提出要充分发挥各级交通物流保通保畅工作机制作用，健全直达基层的现代应急物流调配体系；加强基层应急救援用车保障，为应急救援人员和车辆提供通行便利。

政策的生命力在于执行。《意见》为强化基层应急管理能力指明了方向，也提供了充裕的创新空间。各地应结合自身情况，对这份重要文件建设性领悟，创造性开展工作，以进一步夯实应急管理的基层基础。

来源：中国应急管理微信公众号

编辑：王梦丹