重大行政处罚决定法制审核是行政处罚程序中的重要制度，有利于保障行政处罚决定的合法、公正。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“严格执行重大执法决定法制审核制度”。本文将《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第58条第1款规定的应当进行法制审核的行政处罚决定称为重大行政处罚决定。重大行政处罚决定法制审核作为法定程序，其实施过程应趋于严格，但目前各地做法不一，现作简要梳理、解读。

根据《行政处罚法》第58条第1款之规定，重大行政处罚决定未经法制审核或者审核未通过的，不得作出。为规范重大行政处罚决定法制审核工作，国务院有关部门及部分地方人民政府出台了相应的程序规定。

重大行政处罚决定法制审核工作一直未得到基层行政执法机关重视，导致该项工作流于形式，其规范行政处罚行为、降低行政执法风险、提高行政执法公信力等功能未有效发挥。

《行政处罚法》第58条第1款规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”，《行政处罚法》规定的法制审核案件的范围有四类，主要是重大、复杂案件，具体包括以上四种情形，第四种是兜底条款，即授权法律、法规对应当进行法制审核的案件范围作出规定。需注意《行政处罚法》没有授权给规章及以下法律规范对应当进行法制审核的其他情形作出规定。

将所有案件一概纳入法制审核范围是不恰当的。对照《行政处罚法》（2017年）第38条第3款的规定，修订后的行政处罚法之所以将法制审核的范围做出了限定，并且将兜底规定限定在法律、法规，显然是在合法、公正与效率价值之间做了重新衡量，无视“重大”一概进行法制审核与《行政处罚法》的立法精神不符。有观点认为将所有案件一概纳入法制审核是为了更加合法、公正地办案，并且对当事人更为有利，笔者不赞同这种观点，如果按照这种思路，避简就繁，那是不是应该将所有案件都纳入可申请听证范围？将所有案件都经过机关负责人集体讨论后决定？将可以适用简易程序的案件一概按照普通程序办理呢？道理显而易见。关于拟作出不予（免予）处罚的案件，因该类案件均属轻微、简易，笔者认为不应纳入重大行政处罚决定法制审核范围。

关于审核的内容，《行政处罚法》未做明确。笔者对部分部门规章和地方政府规章的程序规定做了梳理，大致包括如下内容：行政执法主体是否合法，执法人员是否具备执法资格；是否属于本机关法定权限；被处罚人的基本情况；事实是否清楚，证据是否确实充分；适用法律、裁量基准是否准确、适当；执法程序是否合法；执法文书是否完备规范；是否涉嫌犯罪需要移送司法机关等。

重大行政处罚决定法制审核以书面审核为主。对于争议较大的案件，可以邀请有关领域的专家召开专家论证会，论证结论供法制审核人员参考。法制审核机构完成法制审核后，应当区别情况，提出同意、改正、重新或补充调查、不予作出、移送或其他审核意见。有的法制审核人员在法制审核意见文书上签署“拟同意”意见不符合有关规定。重大行政处罚决定法制审核应出具书面意见，且应当经法制审核人员、法制审核机构负责人在审核意见上签字。法制审核是法制审核机构和法制审核人员履行法定职责的行为，不当履职可能面临行政处分，甚至刑事追诉。由法制审核机构之外的人员（包括外聘律师）在执法文书上签署法制审核意见不符合法律规定。

重大行政处罚决定法制审核期限，各地规定不尽相同。但行政执法机关内部应合理安排重大行政处罚决定法制审核流程，不得因为进行法制审核导致作出行政处罚决定的期限超出法定办案期限。

为避免程序卡顿，需要对重大行政处罚决定法制审核未通过的情形做出制度安排。《河北省重大行政执法决定法制审核办法》（河北省人民政府令〔2019〕第8号）提供的规范路径可供参考。该办法第16条规定，重大行政执法决定经法制审核未通过的，执法承办机构应当根据审核意见作出相应处理，再次送法制审核机构审核，执法承办机构对法制审核意见有异议的，可以自收到审核意见之日起两个工作日内书面向法制审核机构提出复审建议。法制审核机构应当自收到书面复审建议之日起两个工作日内提出复审意见。执法承办机构对复审意见仍有异议的，报请本机关主要负责人决定。

从行政机关首长负责制角度来看，行政执法机关主要负责人是本行政机关重大行政处罚决定法制审核工作的第一责任人，应当对本机关作出的重大行政处罚决定负责。行政机关主要负责人有权否定法制审核机构的审核意见自不待言，但应当在行政处罚案卷中将各方意见和理由记录在案。

行政执法机关应当按照执法案件办理、审核、决定相分离原则，明确负责法制审核工作的机构具体负责本机关重大行政处罚决定法制审核工作。根据《行政处罚法》的有关规定，2018年1月1日以后，初次从事重大行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试并取得法律职业资格。

对重大行政处罚决定法制审核应该在行政处罚程序中哪一时间节点进行，目前做法各异。《行政处罚法》第58条第1款规定重大行政处罚决定法制审核应当在“行政机关负责人作出行政处罚的决定之前”，笔者认为，这已属明确，即重大行政处罚决定法制审核的时间节点应该在行政处罚事先告知之后，当事人行使陈述、申辩、申请听证权利的期限届满（听证案件要安排在听证程序完成之后），机关负责人集体讨论决定之前，如果根据规定不需要进行机关负责人集体讨论的案件则安排在机关负责人作出决定之前。

有观点认为因为《行政处罚法》只规定重大行政处罚决定法制审核“在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前”，未规定在哪一程序之后，因此可以放在行政机关负责人作出行政处罚决定前的任一时间节点。笔者不同意此种观点，理由是：根据《行政处罚法》和有关规定，法制审核要对行政执法主体是否合法，执法人员是否具备执法资格，是否属于本机关法定权限；案件事实是否清楚，证据是否确实充分；适用法律、裁量基准是否准确、适当；执法程序是否合法；行政执法文书是否完备规范；是否涉嫌犯罪需要移送司法机关等内容进行全面审查，法制审核的任何一个步骤，都会因为资料不足而无法有效地对整个案件进行符合规定的法制审核。

比如，放在行政处罚事先告知之前进行法制审核，则当事人陈述、申辩、申请听证的期限利益是否得到充分保障，当事人是否申请听证，听证是否依法公开举行，听证过程是否符合法定程序，当事人陈述、申辩或听证过程中提出的事实和理由是否成立等事项未纳入法制审核范围，而这些因素都可能影响法制审核意见及行政处罚决定的最终做出，也影响重大行政处罚决定法制审核本身的合法性。

还有，案件是否符合《行政处罚法》第58条第1款第2项“直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的”规定从而应当进行法制审核的情形，在行政处罚事先告知前还无从得知。此种情形下，只有经过了听证程序，才能确定是否需要法制审核。

至于增加审核次数的做法，虽然显得审慎，却牺牲了行政效率，不符合立法精神，笔者认为亦不可取；并且，即便进行了多次法制审核，也只有最后一次才是符合《行政处罚法》规定的重大行政处罚决定法制审核，其他阶段的审核即使称为“法制审核”也不是法定的重大行政处罚决定法制审核。

有执法人员提出如果事先告知的内容违法怎么办？我们认为，首先执法办案机构或其办案人员应当具备从事该领域行政执法的资格条件和业务知识储备，应当具有起码的合法性判断能力，毕竟还有无需经过法制审核的非重大案件；其次，为避免出现上述情况，在实践当中，我们认为如果条件允许，执法办案机构也可以与法制审核机构事先沟通，征询意见。

根据《行政处罚法》第58条第1款之规定，无论是机关负责人审批决定，还是机关负责人集体讨论决定，都必须提供重大行政处罚决定法制审核意见作为依据，法制审核意见缺失，不得作出决定。所以，法制审核要安排在机关负责人集体讨论之前。

重大行政处罚决定法制审核是行政处罚程序中的重要制度，但各地在实施过程中做法各异、标准不一。笔者在案卷评查中发现：有的执法机关法制审核人员仅仅停留在找错字，改病句阶段；有的执法机关法制审核人员要在所有内部审核文书（立案审批、证据登记保存审批、查封扣押审批等）上签字，成了公认的“背锅侠”；有的执法机关法制审核工作随意安排，甚至，上级来检查时集中补签字；有的执法机关由外聘律师在内部文书上签署意见代替法制审核意见……凡此种种，不一而足。笔者认为，行政执法工作一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。重大行政处罚决定法制审核作为法定程序应依法、规范实施，切实发挥审核把关作用，努力让企业和群众对每一项行政执法决定都心服口服，感受到公平正义。

●作者：林志刚

●作者介绍：林志刚，河北省张家口市涿鹿县应急管理局公职律师。

●本文转载于《中国应急管理》杂志2024年第8期 编辑：冯双剑