2024年9月21日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》）印发。这一重要文件对新时代新征程我国提升基层应急管理能力进行了顶层设计，以求达到固本强基之功效。

　　《意见》发布后，作为贯彻中央决策部署的“最后一公里”和应对突发事件的“最初一公里”，基层在理解、落实方面还存在一些困惑、盲区、误区。笔者认为，只有从党和国家机构改革的大视角下观照、理解《意见》，才能真正体会党中央提升基层应急管理能力顶层设计的精神与精髓。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极推进国家治理体系和治理能力现代化。2018年春天，党的十九届三中全会吹响了党和国家机构改革的号角，这是推动国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。其中，我国整合11个部门的相关职责组建应急管理部，实现了应急管理体制的系统性、整体性重构。

　　2019年11月29日，习近平总书记在主持第十九届中央政治局第十九次集体学习时发表重要讲话，明确提出：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”国家治理体系和治理能力要实现现代化，应急管理也必然要实现现代化，即锚定高质量发展目标，助力以新安全格局保障新发展格局，为中国式现代化兜牢安全底线。

　　基层是政府行政架构的塔基，是风险早发现、早报告、早处置的前沿。基础不牢，地动山摇，这是尽人皆知的浅显道理。2003年非典疫情结束后，我国着手构建以综合性为主要特征的现代应急管理体系，针对企业、农村、社区、学校、家庭等基层社会单元的应急能力建设出台了一系列推动政策，取得了明显的成效。但是，从总体上看，基础薄、基层弱的局面还没有得到根本性扭转，特别是在应对新冠肺炎疫情、河南郑州“7•20”特大暴雨灾害等重大突发事件中，基层应急管理能力的短板与弱项凸显。这与加快构建新发展格局与新安全格局、实现高质量发展的要求不相符合，成为制约我国应急管理能力提升的一个瓶颈问题。

　　此次发布的《意见》，其重心在于乡镇街道（含开发区、工业园区等各类功能区）和村（社区）。前者是行政体系的权力末梢，后者为基层群众自治组织。《意见》中的“进一步”，其含义是以末梢公共组织为抓手，对基层社会单元的应急资源与力量进行系统性整合，以期发挥协同效应，为国家治理现代化提供坚实的安全保障。

　　目前，百年未有之大变局加速演进，世界进入新的动荡变革期。我国发展面临的不稳定性不确定性明显增多，挑战与机遇并存。基层是党的执政之基。加强基层应急管理能力，是以新安全格局保障新发展格局、以高水平安全保障高质量发展的必然要求。

　　改革只有进行时，没有完成时。作为一项复杂的系统工程，党和国家机构改革不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸。2023年2月，党的二十届二中全会对深化党和国家机构改革进行再部署。虽然这次改革没有直接涉及应急管理部门，但其中的一些决策与加强基层应急管理能力密切相关。特别是要发挥党的政治优势，进一步推动党建引领基层治理。

　　比如，各级党委组建社会工作部门就是为了在新形势下健全党的社会工作领导体系、统筹推进党建引领基层治理。《意见》提出：“加强党的全面领导。在党中央集中统一领导下，完善基层应急管理组织体系，把党的领导贯彻到基层应急管理工作全过程各方面。……充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，调动广大党员参与应急管理的积极性，平时组团服务，应急时就地入列。”这些内容实施起来将更有基础。

　　有人认为，《意见》没有提出在基层设立专门的应急管理部门，这是一个缺憾。其实，此观点与基层应急管理实际不相符。基层事务包罗万象，其中，党的建设、经济发展、民生服务、平安法治是基本的职能。应急管理职责可以并入平安法治一项。在基层，如果职责分解过细，有可能造成部门之间苦乐不均、忙闲不一，导致人力资源的浪费。从改革的意图看，基层应急要加强党的领导，压实党政一把手的责任。基层应急管理实践表明，不论是灾害事故、食品安全事件，还是综治维稳、疫情防控，哪一类突发事件发生后，党政一把手都会靠前指挥，调动各部门、各方面的力量、资源，协同处置与应对。但是，一些地方显然没有领会改革精神，在基层“大部制”下面依旧设置“组”，还是“各吹各的号，各唱各的调”。这与在基层构建大安全大应急框架的精神相违背。

　　《意见》以“坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的原则，编织责任网络：落实分级负责、属地管理为主的原则，县级党委和政府负责本地应急管理体系和能力建设，指挥协调灾害事故抢险救援工作。党政主要负责同志是本地应急管理工作的第一责任人，定期组织研究应急管理工作；党政领导班子其他成员对分管范围内的应急管理工作承担领导责任，与业务工作同部署、同推进、同检查。

　　从这些表述不难看出，责任落实的重心没有直接落在基层，而是落在县级层面。县级党委、政府是基层应急管理的一线指挥部，有较为充足的资源和力量。其责任压实了，基层的压力就变小了，从而避免了“七八杆枪，难堪千钧重担”的尴尬。而且，压实县级责任，可以让向基层“习惯性甩锅”的行为得到遏制。

　　“上面千条线，下面一根针”是基层的现状与无奈。应急管理责任重心上移，可以把“千条线”拧成一股绳。近些年，基层机构设置可以“一对多”，也可以“多对一”，自由发挥的空间较大。乡镇改革特别强调“对下不对上”的精神，即要借助基层贴近群众的优势，倾听群众的声音与诉求，做到“民有所呼、官有所应”。这有助于把党和政府的温暖直接传递给人民群众，也有利于创新出具有个性化、差异化的应急管理举措。

　　持续深化党和国家机构改革，其目的是推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。作为党和国家机构改革的延伸，地方机构改革与基层治理密切相关，其中的一个重要原则就是给基层放权赋能，为基层减负。这是现阶段提升基层应急管理能力的前置性约束条件。

　　党的十八大以来，党中央站在厚植党的执政基础的高度，十分重视整治形式主义为基层减负。2019年甚至被作为“基层减负年”。但是，一些地方的形式主义、官僚主义屡禁不止，花样翻新，甚至出现了“指尖上的形式主义”，严重束缚了党中央决策部署的贯彻执行。因此，地方改革特别强调为基层扩能赋权减负，实现基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。进一步提升基层应急管理能力也必须符合这个精神，这是规定性动作，而非自选性动作。

　　地方机构改革的另一个明确要求是精简规范、优化调整议事协调机构。地方的议事协调机构多如牛毛，制度设计叠床架屋，甚至形成一个习惯，一遇协调问题，就成立议事机构。地方议事协调机构中，不少只议事、不协调，经常向基层重复开会、行文，还有的要求基层成立对应的机构，造成基层牌子林立、不堪其扰。在机构改革中，国家严控议事协调机构的数量，地方不要求设立对应机构，基层安全应急议事协调机构被取消。这导致一些应急管理人员出现不适应，认为“没抓手”“上下不对应”。这种感受或许是真切的，但真切的感受不一定是对的。

　　《意见》在“理顺应急管理体制”部分提出，坚持资源统筹、县乡一体、上下联动、条块结合，县级党委和政府根据本地实际整合安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援有关职责，统一归口应急管理部门综合管理。发挥应急管理部门综合优势以及相关部门和有关方面专业优势，衔接好“防”和“救”的责任链条，推动形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置闭环管理。

　　从这些表述中可以看到，理顺应急管理体制的原则是 “资源统筹、县乡一体、上下联动、条块结合”。其中，资源统筹就是要整合现有资源，不立足于新建；县乡一体，其原因有二：一是有的地方甚至实行“乡财县统”，二是县级是应急管理综合行政执法的重心，县级不能将基层接不了、接不好的执法权下放给基层；上下联动，就是要上下协同、一体应对；条块结合，就是要打破应急力量、资源运用的条与块之分。县级党委和政府是整合安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援有关职责的主体。整合后，由应急管理部门进行统一归口、综合管理。

　　一些地方对“归口”综合管理的理解存在偏差，甚至将其理解为应急管理部门对安全生产、消防、防灾减灾救灾、应急救援部门从体制和编制上进行整合。其实，“归口管理”说得明确一些，就是“分口子”进行归类管理。归者，依据也；口者，类别也。其中，丝毫没有机构兼并的意思。这是因为，市县层级原则不设议事协调机构，但又考虑应急管理部门要发挥综合优势。

　　我国机构改革强调以机关的“瘦身”换来基层的“强身”。压缩行政机构编制以补充基层之需，这是一个方向。《意见》提出，在人才、科技、装备、专业培训、业务指导等方面给予乡镇（街道）支持。换言之，要实现对称性下沉资源、权力、责任，做到基层权责匹配、权能匹配，而不能“只给基层渡河的任务，而不给渡河的舟桥”。为了切实给基层减负，各部门、各地区对乡镇履责清单进行了梳理。《意见》也规定，对不属于乡镇（街道）职责范围或乡镇（街道）不能有效承接的事项，不得由乡镇（街道）承担。当然，不该放的责任，放了也要收回来。

　　社会治理是国家治理的重要组成部分。机构改革中，我国省、市、县级党委组建社会工作部门后，更有能力通过党建引领，把人民信访、基层治理、“两企三新”党建、社会工作和志愿服务等工作统筹起来，进一步凝聚广大群众。

　　基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。提升基层应急管理能力，要着眼于打造共建共治共享的社会治理格局，实现自治、德治、法治“三治”融合。在防的方面，《意见》强调，广泛开展科普宣传。开展全国防灾减灾日、“安全生产月”、消防宣传月等活动。加强科普读物、动漫游戏、短视频等公众教育产品开发推送，采取案例警示、模拟仿真、体验互动、文艺作品等形式，深入推进安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，普及应急管理法律法规和防灾减灾救灾知识，培育安全文化。有条件的地方依托公共场所、各类场馆等因地制宜建设防灾减灾体验场所，常态化开展科普宣传和技能培训，强化对基层干部教育培训，提升社会公众风险防范意识和自救互救能力。在救的方面，《意见》强调，鼓励支持社会应急力量发展。发挥有关部门、群团组织以及志愿服务组织等作用，推动社会应急力量建设。加强对社会应急力量的政治引领、政策指导和规范管理。开展政治理论、业务知识和救援技能培训，举办技能竞赛，组织实施分级分类测评。将社会应急力量纳入资源统计、管理训练和对接调动的范畴，积极搭建任务对接、技能提升、激励等平台，可在训练等方面给予适当支持。完善应急管理领域政府购买服务指导性目录。

　　新时代新征程，提升基层应急管理能力，不能靠政府唱“独角戏”。社区是以一定地理区域为基础的社会群体，其中的行政组织、经济组织、社会组织要在党建引领下，共同唱好基层应急管理的“大合唱”。对风险进行全域、全时空、全维度防控，要强化党建引领下的基层群众自治能力，探索实现常态治理与应急管理的自由转换，这是加强基层应急管理能力的关键路径。

　　党和国家机构改革的一个原则是充分发挥中央和地方两个方面的积极性，在机构设置上给予地方一定的自主权。《意见》提出，按照省负总责、市县抓落实的工作要求，地方各级党委和政府要把基层应急管理能力建设与重点工作统筹谋划推进，结合实际抓好贯彻落实。

　　2022年7月27日，在十三届全国政协第六十四次双周协商座谈会上，时任全国政协主席汪洋主持会议时强调，要深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理工作的重要论述，坚持以人民为中心，坚持发挥我国政治优势和制度优势，坚持从实际出发、因地制宜，积极推进基层应急管理体系和能力现代化，筑牢保障人民群众生命财产安全和维护社会稳定的第一道防线。其中强调，要因地制宜。

　　个别同志认为，《意见》在指导性方面较弱。作为中央层面出台的文件，《意见》站位高、覆盖范围广，面对基层情况错综复杂，不可能事无巨细、面面俱到。我国提升基层应急管理能力，必须遵循因地制宜的原则，不能搞“一刀切”“齐步走”，这是因为我国幅员辽阔，各地经济社会发展情况千差万别。东中西部不同，沿海与内陆不同，经济发达地区与欠发达地区也不同。例如，坚持应消一体、队站合一是统筹推进基层应急和消防能力建设的大方向。但是，在具体实施过程中，各地要根据自身的具体情况精准施策，以立足现有、加强整合为导向，不能为了体现“谁主谁辅”而进行“翻烧饼”式的推倒重来，以避免公共资源的浪费。

　　作为国家强基固本的顶层设计，《意见》要处理好涵盖性与针对性的关系，就要掌握好政策的颗粒度：过于宏观，指导性太弱；过于具体，可能会导致“整体性脱靶”。因此，《意见》的表述特别强调要从实际出发。例如，在强化物资保障方面，《意见》提出，市县两级要坚持节约高效原则，综合考虑本地灾害事故特点、人口分布、地理位置等因素，合理规划应急物资储备点布局，在重点区域和高风险乡镇（街道）、村（社区）配备卫星通信终端、险情监控、救生防护等必要物资装备。

●作者简介：王宏伟，中国人民大学公共管理学院副教授。

●基金项目：本文系北京市社科基金重点项目“应急体制改革背景下构建首都城市综合防灾减灾体系研究”（20SRA001）阶段性成果。

●本文转载于《中国应急管理》杂志2025年第一期 编辑：付瑞平