防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。日前，全国人大常委会预算工作委员会、全国人大财经委员会、全国人大社会建设委员会发布关于财政防灾减灾及应急管理资金分配和使用情况的调研报告。报告指出，党中央历来高度重视防灾减灾及应急管理工作。财政部等国务院相关部门和地方各级政府加快适应防灾减灾形势和应急管理体制改革的需要，不断加大资金投入，优化支出重点，强化对落实党中央决策部署的保障能力，切实发挥好财政职能作用。

　　分层级看，中央财政与地方财政投入大体各占一半，地方财政投入增长略快。2019年至2023年，中央财政防灾减灾及应急管理资金累计投入17981.7亿元（含中央本级支出和中央对地方转移支付，不含2023年增发国债资金），年均增长8.68%，占全国投入的58.89%。中央财政本级支出3650.86亿元，通过转移支付重点支持灾害风险等级较高、财力基础较为薄弱的地区、艰苦边远地区14330.84亿元。地方财政累计投入12554.35亿元（不含中央对地方转移支付和增发国债应安排的资金），年均增长9.09%，占41.11%。

　　分领域看，支出重点突出“以防为主”。2019年至2023年，全国各级财政投入用于“防”的资金22864.24亿元，占比近75%；用于重大自然灾害救灾和灾后恢复重建方面的资金7671.81亿元，占比约25%。

　　此外，还通过增发国债资金重点支持水利等领域补短板。2023年经全国人大常委会批准，中央财政增发1万亿元国债资金，全部通过转移支付方式安排给地方。增发国债项目已于2024年6月底前全部开工。从投入领域看，增发国债资金覆盖了洪涝、地震、地质、森林火灾、海洋灾害等多个重点领域。

　　推进财政事权和支出责任划分改革。适应机构改革和大安全、大应急框架下应急指挥机制需要，分别制定应急救援领域和自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，对应急救援领域的预防与应急准备、灾害事故风险隐患调查及监测预警、应急处置与救援救灾和自然资源领域的地质灾害防治等划分相对应的财政事权，推动地方结合实际制定省以下财政事权和支出责任划分改革方案，进一步理顺了权责关系。

　　加强资金制度标准建设。中央财政设立了覆盖全灾种、贯通防减救全链条的14项转移支付并制定管理办法，明确支持方向、分配方式、监督管理等要求。聚焦救灾环节，分灾种建立中央自然灾害救灾资金核算标准体系，制定生活救助、住房恢复重建规范以明确救灾对象范围、核定程序。修订中央预算内投资专项管理办法，强化防灾减灾投资计划与重大战略规划衔接。制定生活救助、防汛抗旱、森林草原防灭火、大震应急、综合性消防救援等5类物资经费管理规定，强化应急物资储备。

　　加大资金整合统筹力度。适应管理体制和机构改革要求，中央财政将原由民政部、原国土资源部、农业农村部、国家林草局管理的资金统一归口应急管理部管理，解决长期以来救灾资金多方投入、重复建设问题。将多渠道、多部门安排的应急储备资金整合设立为中央应急抢险救灾物资项目，统一支出口径，解决重复购置、损失浪费问题。

　　完善资金分配。中央自然灾害救灾资金根据灾害严重程度、各地应急救援难度等确定资金补助标准，创新建立救灾资金快速核拨机制，采取先预拨、后清算方式，大幅提高救灾效率。湖南等地方建立救灾值班值守制度和资金快速核拨机制，开辟“绿色通道”，确保资金拨付不过夜，快速直达灾区和应急抢险一线。在生态减灾领域，中央财政通过竞争性评审方式，择优遴选重点项目进行奖补。紧盯重点任务强化持续投入，2022年中央财政设立安全生产预防和应急救援能力建设补助资金，支持地方政府和相关生产经营单位落实安全生产责任；2023年起，每年安排资金支持开展安全生产治本攻坚三年行动、危险化学品重大安全风险防控等，推动消除各类安全隐患。

　　加强资金监管。各级财政部门紧抓资金分解支出主线，运用预算管理一体化等信息系统赋能监管，加强与业务部门协同合作，有针对性开展财会监督，做好资金常态化监控。对增发国债资金项目开展全面监控及现场核证。强化绩效管理，持续健全绩效目标设定、监控、评价、结果运用等全过程管控机制；一些地方创新绩效评价方式，采用案卷研究、实地踏勘、问卷调查等多种方式，并将评价结果应用于改进资金管理、优化资金投向、调整支出结构等方面，促进绩效评价结果应用。

　　五年来，在财政防灾减灾及应急管理资金的支持下，我国自然灾害监测预警能力、应急处置能力、综合防治能力明显增强，安全生产水平稳步提升。完成第一次全国自然灾害综合风险普查，基本摸清灾害风险底数，构建涵盖6大类23种灾害的国家自然灾害综合风险基础数据库，为开展防治工作提供基础数据和决策依据。国家综合性消防救援队伍为主力、专业救援队伍为协同、军队应急力量为突击、社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系基本形成。中央、省、市、县、乡五级救灾物资储备体系不断健全。全国安全生产和防灾减灾救灾形势持续好转，实现了“一升两降”的良好局面。

　　投入保障机制有待健全。一是中长期投入规划不够明确。经过努力，财政防灾减灾及应急管理资金已经达到相当规模，但各方面提出的资金需求仍然很大。目前对各领域灾害到底防到什么程度，还缺乏分门别类的中长期防灾减灾的标准规划，即财政防灾减灾及应急能力建设资金投入的总体目标、投入重点、分领域安排等都还不够清晰。一些部门和地方从“万无一失”出发，将偶发性灾害应对转化为常态化防护能力，投入需求巨大，超出财政承受能力，缺乏可持续性。二是地方财政承担能力有限。不少地方面临“既要吃饭、又要发展、还要还债、更要安全”的四重矛盾，财政左支右绌，困难重重，可用于防灾减灾及应急管理的资金捉襟见肘，投入难度较大。一些地方更多寄希望于中央财政支持，没有中央财政支持的项目往往难以落地或沦为“半拉子”工程。三是财政资金的引导带动作用发挥还不充分。防灾减灾及应急管理是一项长期任务，政府要承担重要责任，需要持续的资金投入，并不断加强管理和监督。同时，防灾减灾及应急管理也不能只靠政府单打独斗，需要全社会增强防灾减灾、应急救灾意识，形成合力。目前看，政府在有效运用政府购买服务、现代金融工具等手段，引导行业协会、专业技术服务机构、民营企业、金融机构等社会力量参与灾害风险评估、隐患排查、应急救灾、灾后重建、教育培训等方面，工作还不够扎实，未充分有效发挥财政资金的引导带动作用，全社会广泛参与的防灾减灾共建、共治、共享格局还不够完善。

　　资金管理体制改革有待深化。一是财政事权和支出责任划分还需进一步优化。防灾减灾及应急管理体制总体是“以属地管理为主”。中央与地方、地方各级政府之间部分财政事权和支出责任仍存在“有原则可依”“无细则可行”的情况，有的基层承担了较重的事权，自身财力难以支撑。有些事项的支出责任分担比例不够细化，如提升基础设施防护水平、加强本质安全能力等防灾减灾事项，国家区域应急救援中心的运营维护、国家消防救援队伍总队及以下单位的经费保障等，还需要进一步明确细化。部分地方实际执行中面临两难困境：上级担心下级忽视日常防护责任，出了问题依赖上级救助；下级担心上级过度强调属地责任，建设投入超出自身承受能力。二是资金分配的部门统筹协调机制还需进一步健全。防灾减灾及应急管理资金涉及部门多、覆盖范围广。多部门共同参与的资金分配统筹协调机制还不够健全，存在用途相近的防灾减灾救灾资金同时分配下达、超出地方实际需要的情形，如财政与发改部门的项目资金分配，应急管理部门分配的受灾人员救助和民政部门分配的临时救助资金等。各职能部门资金分配因缺乏统筹协调，存在重复投入、过度投入等情况。一些地方反映，对有些职能部门安排的资金是否属于防灾减灾领域缺乏规范统一的认定标准，一定程度上存在误统、漏统等情况，也不利于统筹安排。

　　支出管理有待改进。一是支出结构需要优化。在应急救援能力建设和物资储备保障体系建设方面对基层投入仍存在不足，基层应急管理体系和队伍能力建设还较为薄弱，不少基层单位储备物资数量不足、品种较为单一。防灾减灾资金特别是国债资金支持重点主要是大项目大工程，存在重硬件轻软件、重建设轻科研的现象，对气象监测、灾害研究分析等科研方面的支出投入还不够。二是支出政策需要完善。有的专项救灾资金按照是否受灾确定补助对象，对灾害是否造成实际生活困难考虑不够充分。灾害补助标准动态调整机制还有待完善，有的补偿标准偏低。森林消防队伍已作为机动队伍执行跨区域综合应急救援任务，目前实行中央财政与森林消防总队驻地财政分别承担75%和25%保障经费、任务地零负担的政策，不够合理。对于民房倒塌集中重建的有关配套设施，住房倒损补助资金是否能安排补助，政策也不够明确。三是支出方式需要改进。有些专项资金下达偏晚。部分高原地区反映，每年大都会遭遇冰冻雨雪灾害，但中央财政农业防灾减灾和水利救灾资金（越冬饲草料储备）通常于当年12月才下达，不利于地方及时组织当年越冬饲草料储备工作。在中央专项资金管理办法没有明确细化分配因素的情况下，有些地区靠“经验”分配资金，随意性较大，有的发放对象与受灾关系不大，成为一种普惠性福利。

　　资金使用管理有待加强。一是项目管理水平有待提升。防灾减灾及应急管理项目库建设还不完善，“钱等项目”问题依然存在。特别是增发国债资金项目准备较为仓促，有的项目契合度不够、成熟度不高，项目立项、资金下达后，实施过程中要不断调整，有的因前期工作不到位导致不能开工建设，影响了项目开工率和资金支出进度。有的项目财政投资评审、招投标、竣工验收、资金拨付等各环节耗时过长，影响按期完工。一些地方反映，项目监管不够规范，一般项目无人问津与增发国债项目多头重复检查情况并存。二是绩效评价需要进一步优化。在未发生灾害时，防灾减灾投入的“隐绩”不易衡量，如何评价防灾减灾项目的成效和资金使用绩效，如何考核救援力量的专常兼备、平战结合能力，救援物资储备到什么程度最合适，如何衡量储备物资的使用和效益等，尚不够明确。同时，由于自然灾害的突发性、复杂性、破坏性，救灾资金更多关注资金投入多少、是否及时等，资金投入的产出效果关注不够。三是资金使用不规范依然存在。部分地区在项目实施、资金使用过程中存在执行进度偏低、项目实施不合规、违规发放补贴、未合法合规履行招投标程序等问题。一些地方有规不依、有章不循，脱离实际制定受灾群众应急和过渡期生活救助标准。救灾资金投入特别是重大灾害救灾支出的信息公开机制不够健全，透明度不够。有的专项资金结转后被一些县级财政挪用于“三保”、市政建设等支出。四是资金投入形成资产的管理还不到位。防灾减灾及应急管理领域的资金投入形成资产较多，但对资产的管理存在形成固定资产的底数不清、入账不完善，对资产生命周期研判、折旧处理等制度性规定不健全等问题，资产闲置、浪费现象也不少。一些项目“重面子轻里子”、重建设轻运营，导致投入高效益低；一些小型水库、废旧水渠等资产产权不清晰，缺乏专门管理维护；一些城市微型消防站无人负责，难以响应，功能丧失。应急物资储备管理存在重购置轻维护、重存储轻管理、重使用轻监督、重发放轻回收等现象。应急物资储备结构不够优化，与实际使用需求脱节。

　　报告指出，必须进一步深化对防灾减灾及应急管理工作的规律性认识，健全财政投入保障，完善管理体制机制，助力提升国家防灾减灾及应急管理能力，以新安全格局保障新发展格局。建议以规划为先导优化财政投入保障机制，深化资金管理体制改革，完善资金支出管理，加强资金使用管理。

[1] 该资金口径不包括处置应对公共卫生事件和社会安全事件资金。

来源：中国应急管理微信公众号

编辑：信息中心